足彩胜负14场

规范企业破产案件审理的几个问题

最高人民法院副院长 李国光

按照党的十六大、十届全国人大一次会议精神和第十八次全国法院工作会议的部署，今后一个时期，人民法院审理企业破产案件工作要重点在提高认识、坚持原则、规范审理、提高清偿率、提高审理效率、加强监督指导等六个方面做好工作。

一、提高认识

随着我国经济体制改革的不断深化和现代企业制度的逐步建立，审理企业破产案件的工作已经成为人民法院履行民商事审判职能，保障社会主义市场经济健康发展的重要手段之一。

企业破产从本质上讲，是通过对债务人经营结果的否定，实现社会资源的重新配置，它必然会对社会各种利益主体带来深刻和实质上的影响，对社会架构的稳定带来某种程度的触动。为了公平、合理地解决众多债权人之间的利害冲突以及债权人与债务人的利益关系，人民法院应当通过法定破产还债程序，组织清理债权债务关系，依法切实保护债权人和债务人的合法权益。当前，因债务人破产，债权人在破产程序中遭受损失的原因，主要是债务人资产质量差、经营亏损严重，这在一定程度上也是市场主体在市场经营活动中的风险所致，甚至是在推进现代企业制度建立过程中所付出的改革代价，除此以外，一些地方和部门存在的损害国家和他人利益的狭隘地方和部门保护主义，也是造成债权人利益进一步受到损害的重要原因。必须清醒认识依法审理好企业破产案件的重要性和迫切性，依法审理好企业破产案件，最大限度地减少债权人所受到的损失，从法律上减轻和化解建立现代企业制度和社会主义市场经济发展过程中的社会震荡，这是人民法院实践“三个代表”重要思想的具体体现，是实践“公正与效率”法院工作主题的内在要求。

二、坚持原则

人民法院在审理企业破产案件工作中要着重确立并严格坚持以下几项基本原则：

一是依法独立行使审判权原则。我国宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。民事诉讼法第六条也作了相同的规定。党对法院工作的领导主要是路线、方针、政策的领导，法律集中体现了执政党的方针、政策。从这个意义上说，人民法院严格依法办案，就是体现了党的领导作用。

企业破产程序属于司法程序，人民法院审理企业破产案件，严格适用法定的企业破产还债程序，是行使国家司法权的体现。在审理企业破产案件中，人民法院必须严格贯彻宪法规定的依法独立审判的原则，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。具体表现在：对是否受理破产申请，人民法院享有独立的审查决定权；破产程序的进行，由人民法院在全过程行使指挥权和监督权；对破产清算组和债权人会议等程序机构的组建和运行应当在人民法院监督和指导下实施；和解与重整程序的开展应当在人民法院的监督指导下进行等等。人民法院应当妥善处理好独立行使审判权与其他有关部门履行社会职责之间的关系。要注意把握行使审判权的事项范围，坚持破产程序从当事人提出申请到破产程序的终结始终处于人民法院的控制之下，不这样做，就是失职，就是违法审理。当然，人民法院在行使审判权时，也不能与其它职能部门所应当履行的社会职责相混淆，不能越俎代庖。人民法院对企业破产案件行使审判权主要是确保破产程序的正当性和合法性，及时正确地解决当事人之间的权利纷争，监督指导清算组依法行使清算职能，指导债权人会议履行监督职责。对安置破产企业职工等社会性问题，按照企业破产法的规定应当由政府负责。人民法院的职责是依法审查职工安置方案的合法性和可行性，以决定能否立案，启动破产程序，防止发生社会不稳定，不能代替政府制定和执行职工安置方案。债权人呆坏帐的核销需要法院依法作出裁定，但不能违反法定破产程序，随意制作法律文书，更不能为迁就地方和部门利益，唯命是从，丧失原则，客观上帮助搞假破产，逃废债务。

二是债权人自治原则。企业破产案件是总体解决当事人债权债务关系的非诉讼案件，破产程序是在人民法院的监督和指挥下，由债权人和债务人清理和处置债权债务关系的活动和过程。基于企业破产案件所具有的私权纠纷的属性和特点，人民法院在审理企业破产案件中应当坚持债权人自治的原则，即由债权人对破产程序中涉及的实体和程序问题，通过债权人会议及其选任的债权人代表行使决定权和监督权，在一定程度和范围内实行自我管理。债权人自治原则要求人民法院在审理破产案件中应当尊重债权人运用破产程序实现其合法权益的选择权，一方面要通过正确行使审判权来切实维护破产程序的正当性，防止因剥夺当事人的程序权利而损害当事人的实体权利；另一方面要将审判权的行使主要集中在对破产程序的监督和指挥上，依法制约债权人的自治权，防止债权人滥用破产程序，从而实现债权人和债务人的权益平衡。

三是公平原则。公平既是审理企业破产案件工作应当实现的最重要的价值目标，也是审理企业破产案件所应当坚持的基本原则。公平原则体现在债权人和债务人两个方面。对债权人而言，公平原则一方面要求对所有债权人在事实上一视同仁，允许各个债权人平等行使债权申报权，作为债权人会议的成员，行使知情权、表决权、异议权、监督权以及对破产财产按比例受偿等重要实体权利和程序权利；另一方面公平原则要求在实体上对不同性质的债权人依法做到区别对待，形成破产财产先后分配受偿顺序，严格落实破产费用、别除权、取回权、劳动者工资与其他费用、国家税款、抵销权、普通债权的顺位，体现实体法的立法精神和原则。对债务人而言，公平原则要求在保障债权人公平受偿的前提下，兼顾对债务人合法权益以及企业再生能力的维护，包括债务人的破产申请权、和解权、重整权等程序权利和实体权利。此外，还应当注意对破产程序关系人合法权益的保护，诸如对中介机构、清算组成员等特殊破产机构或人员的权限和报酬予以合理地保护。总之，公平原则是审理企业破产案件中处理各种法律关系主体合法权益的基本理念和制度。

四是保障国家金融安全原则。金融对国家实行宏观经济调控、促进国民经济发展和维护社会稳定、确保国家经济安全具有重要作用。在企业破产案件中，金融债权通常占破产债权绝大部分，这就决定了审理企业破产案件工作的重要任务之一就是保护金融债权，保障金融安全。应当认识到，缺乏有序和有效的破产程序，就可能使金融债权落空，金融债权如果因为破产程序的无序和无效而无法回收，不仅会动摇金融债权人对扩大信贷和重组债权的信心，而且会直接损害金融债权和信贷的未来可用性，也不利于金融服务体系的完善，更可能影响国家对整个国民经济运行的监控。各级法院一定要从全局的高度认识维护国家金融安全的重要性，有效防止假破产、逃废债务行为的发生，充分发挥审判职能作用，积极配合中央的总体部署，确保国家经济秩序稳定和金融安全。

五是维护社会稳定原则。经济稳定是社会稳定的基础，社会稳定是经济持续健康发展的保证。企业破产案件涉及非常复杂的利益关系，企业体制的深层次矛盾和企业内部的利益冲突将在案件审理过程中凸现出来，如果不能妥善地处理好各方利益，破产事件就有可能超出经济事件的范围，引发群体性、突发性和恶性事件，影响社会政治和经济稳定。当前，比较突出的是国有企业破产后的职工安置问题，以及破产企业拥有的职工住房和医院、学校、幼托园所等社区福利设施的妥善处理问题。人民法院在处理这些问题时，要增强政治意识、大局意识、责任意识，坚持维护社会稳定的原则，充分发挥司法对社会利益关系的规范、引导、调节和保障作用，注意协调、调动各方力量，耐心细致地做好工作，切实做到“化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序”，维护国家改革、发展和稳定的大局。

三、规范审理

2002年9月1日施行的《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），依照企业破产法和民事诉讼法企业破产还债程序的规定，全面系统地规定了企业破产程序的各个环节，是各级人民法院审理企业破产案件的基本规范。全国法院审理企业破产案件的法官应当认真学习、深人理解、熟练掌握并正确适用这个司法解释，以确保企业破产案件审理程序和实体的全面公正。在贯彻执行这个司法解释时，要特别注意以下几个问题：

第一，在立案受理阶段，要严格审查债务人资产和经营状况。受理破产申请是破产程序的启动阶段，严格依法受理破产申请是规范审理企业破产案件工作的前提。审查重点主要有三个方面：一是严格审查债务人的破产申请是否符合法律、司法解释规定的破产条件和破产资格，并决定是否受理其申请。二是严格审查破产企业职工安置方案是否违反法律和有关政策的禁止性规定，是否侵害债权人的利益和职工的合法权益，是否切实可行。三是严格审查改制后的企业申请破产财产的真实性。对于进行改制的企业申请破产的，人民法院应当主动审查在改制过程中是否存在转移有效资产、空壳破产的问题，并严格依照《若干规定》第十二条的规定，决定是否受理破产申请。

第二，在清理财产、确认债权阶段，要监督指导清算组工作。首先，人民法院应当在法定期限内抓紧组建清算组，并尽可能地在宣告破产的同时，指定清算组接管破产企业，以保障破产企业财产的完整与安全。其次，在清算组人员的构成方面，要特别注意邀请当地人民银行的有关人员参加，聘请有资质的中介机构的专业人员参加评估清算，着力提高清算质量和效率。再次，人民法院要正确实施对清算组的监督指导。既要发挥清算组在破产程序中的重要作用，使其独立开展工作，又要健全对清算工作的监督机制。清算组对破产企业重大权利的处分必须经人民法院的审查同意，以确保破产程序依法公正有序地进行。最后，对破产企业的财产设定有担保物权效力的审查，必须严格依照担保法及有关司法解释的规定，不得随意认定担保物权无效，确保债权人的担保利益得以实现。

第三，对涉及程序和实体权利的处置，要重视破产受理公告，严格按规定召开债权人会议。要依法进行企业破产受理公告。企业破产受理公告不仅应当在法院公告栏张贴，也应当在破产企业张贴，并按照规定在有关报刊上登载。对债权人、债务人较多，涉及面较广的大中型企业的破产公告，应当在《人民法院报》或其他全国性报刊上发布。要严格按规定召开债权人会议。召开债权人会议的目的在于使全体债权人享有知情权，参与破产程序并监督破产程序进行，实现债权人意思自治。第一次债权人会议应当在债权申报期限届满后十五日内召开，人民法院不得提前或无故推迟甚至取消会议的召开。债权人申报的债权数额和债权性质是否客观真实，必须经过债权人会议审核和人民法院确认。对于债权人对债权人会议决议提出的异议，人民法院应当采用书面或者开庭的方式进行审查。异议成立的，应当裁定撤销该项决议；异议不成立的，应当裁定驳回异议申请。

第四，对破产财产的清理、评估和变现，要公开、公平、公正。要全面清理破产企业的破产财产，既要清收破产企业的债权，又要清理破产企业的投资权益，尽量保证破产财产的完整性。应聘请有相应评估资质的评估机构对破产企业的财产进行评估，并以评估价格作为处理破产财产的基本依据。人民法院应对评估行为进行监督，防止低值高估或高值低估。破产财产的变现应以拍卖为主要方式，严格依照拍卖法规定的程序进行，保证拍卖程序的公开、公平、公正，坚决杜绝借拍卖之名行低价变卖之实，严重损害债权人利益的行为。

四、切实提高清偿率

兼顾债权人和债务人的合法权益是破产法的立法宗旨值得注意的是，近几年来，破产债权清偿率不高是企业破产审理工作中普遍存在的问题。破产债权清偿率不高的原因是多方面的，一是破产企业原经营管理不善，导致企业资产大量流失，可供清偿债务的破产财产所剩无几；二是破产企业的资产在破产期间因管理不善、评估不公等原因而大量流失，导致清偿债务能力下降；三是因历史原因，破产企业职工安置费用来源单一，几乎占空了破产财产，导致其它债权无法清偿或不能得到充分清偿；四是破产费用过高；五是借企业改制之机，掏空破产企业的财产，使破产企业无财产可供清偿；六是破产企业的债权清收不力等。总之，破产债权清偿率不高，既有破产企业本身资产恶化的因素，也有破产程序操作不规范所带来的后果。因此，保护债权人的合法权益，防止借企业改制之机，悬空、逃废债务，千方百计提高破产债权清偿率是当前审理企业破产案件工作中应当引起高度重视的问题。

提高破产债权清偿率，应当从立案审查阶段抓起，对那些以“资产重组”为名，行“大船搁浅，舶板逃生”之实，将大量债务和不良资产保留在原企业，以有效资产组建新的经济实体，申请原企业破产，悬空、逃废债务的行为，必须坚决予以制止，对其破产申请除已恢复资产原状外，应不予立案。对经严格审查，依法进入破产程序的案件，必须以提高破产债权清偿率为中心，要重点抓好三个环节的工作：一是企业财产监管工作。依照《若干规定》的相关规定，可以在受理企业破产案件后，根据实际需要，在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下，成立企业监管组。由于我国目前还没有破产管理人制度，从破产案件受理后到清算组成立期间，以及在破产终结后，破产企业的财产管理、诉讼活动等事宜均无专门组织负责，因此，成立企业监管组是非常必要的，企业监管组能够发挥保护企业资产、安抚企业职工、保卫企业安全的功能。企业监管组发现破产企业清算期间，转移、隐匿破产企业财产的，应当及时制止。对构成妨碍清算犯罪嫌疑的，应当移送有关机关立案侦查。二是债权清收工作。对涉及破产企业为债权人的案件应当抓紧立案，及时审理，对辖区内执行标的比较集中的，高级人民法院要充分发挥统一指挥、统一协调功能，组织集中执行，被执行对象和标的在省外的，有关高级法院应当及时认真地做好被委托执行工作。依照《若干规定》，在破产程序终结后，可以保留清算组或部分保留清算组工作人员，继续追收破产企业的债权，对债权人进行追加分配三是政策适用要严格适川列入国家计划的破产企业职工安置的政策，严禁非计划内破产企业套用或变相套用计划内破产的政策，保证破产财产最大限度用于清偿债权。

五、提高审判效率

现代司法程序的重要价值指标之一是法院在单位时间内解决案件的能力与比率。提高效率是人民法院审理企业破产案件必须坚持的一项基本原则。效率不仅指办案速度，而且还指处理案件所取得的效益，效益包含于效率当中。办案效率低，案件久拖不决，意味着当事人发动和利用破产程序所耗费的成本增大。当这种成本明显大于可能得到的效益时，当事人自然不会积极地诉诸并利用破产程序。可见，人民法院审理企业破产案件对效率重视的程度直接影响到审理企业破产案件的社会效果。提高审判效率对企业破产审判工作提出了具体要求：一是审判要公正，企业破产审判如果失去了起码的公正性，效率便无从谈起，公正是企业破产审判提高效率的前提条件；二是破产程序要合法，提高效率要求审理企业破产案件必须符合破产程序的科学性、合理性和经济性，比如破产程序的启动、财产的变现程序、破产程序的转换、破产程序的终结等，都应当符合破产法律制度的要求和一般规律；三是严格遵守破产法律规范有关期间的规定，期间制度是程序法律制度体系中的重要组成部分，审理企业破产案件应当体现法律、司法解释对各个破产法律关系主体在破产程序中的各种期间或期限要求，不能随意缩短甚至无视法定期间的存在。同时，提高效率也是减少破产费用、降低破产成本、提高债权清偿率的重要途径。相当一部分破产费用是随着时间的增加而支出的，破产周期长，费用支出高，债权既不能得到及时清偿，也会使债权受偿额减损，不利于保护债权。

六、加强监督指导

破产清算程序与一般民事诉讼不同，它在性质上属于非讼确认程序，法律规定以一审特别程序告终。在当前地方和部门保护主义较为突出的情况下，加强对企业破产案件审判监督显得尤为重要。《若干规定》除了保留当事人对破产申请不予受理裁定、驳回申请裁定可以上诉外，还特别规定当事人可以就破产宣告裁定向上一级人民法院提出申诉，上一级人民法院必须组成合议庭对当事人的申诉进行审理，及时作出裁定。之所以选择申诉程序而不是上诉程序，不仅是现行法律对此没有上诉审规定，而且是因为申诉期间破产案件还可以继续审理，不影响成立清算组、接管企业等工作的进行，如果采用上诉程序，则破产程序就必须停止，可能会影响企业破产工作顺利进行。另外，考虑到破产财产分配方案对债权人利害攸关，《若干规定》也允许占一定债权额的债权人对人民法院依职权裁定的破产财产分配方案提出申诉，程序上与破产宣告裁定的申诉相同。最后，为更好地开展审判监督，《若干规定》第一百零四条还规定了最高人民法院和上级人民法院可以纠正下级人民法院在破产案件审理中作出的错误裁定。为保证及时有效地监督企业破产案件的审理，最高人民法院已经发出通知，规定对企业破产案件的审判监督由审理企业破产案件的审判庭进行，各级人民法院应当遵照执行。

注：本文根据作者2003年4月17日在全国法院审理企业破产案件工作座谈会上的讲话第三部分摘编。